【柯P新政＃8】

公辦都更

都市更新為什麼會失敗？因為政府的角色不見了

政府主導更新過程中最困難的規畫與整合，讓城市脫胎換骨

2012年3月28日，台北市政府「依法」執行法院判決，強拆士林文林苑，造成衝突，導致都更案幾乎全面停擺，《都市更新條例》形同壽終正寢。然而，台北市都市更新的迫切需要，並不會隨著《都市更新條例》一併葬送。文林苑衝突是既有更新模式的病徵。輿論、部分專家和立委都把焦點放在地主同意門檻比例，但我認為這是畫錯重點。關鍵應該是現有都市更新模式中，政府的角色不見了。「文林苑」的問題就是把都更丟給建商和住戶造成爭議的典型例子，不應該當建商跟住戶有爭執時，就叫政府來拆房子。如果是由政府主辦，政府考量到都市整體發展的公共利益而拆除，這樣還有道德的正當性；但如果是建商的問題，還叫政府拆，難道政府是黑道養的嗎？

台北市建物老化，問題嚴重，都市更新迫在眉睫

台北市屋齡超過30年以上的房屋約48萬戶，占台北市房屋總量的55%。未來十年內，台北市建物老化的問題將邁入高峰期，大量建築物急需改善或重建。老舊建物的問題包括：

1. 安全堪慮。40年前興建的房屋，沒有耐震係數規範，六級以上的地震恐怕就難以倖免。

2. 沒有電梯。一般公寓沒有電梯，老人家及行動不便者，上下樓吃力，幾乎足不出戶，形同軟禁。

3. 停車困難。舊社區住戶只能路邊停車，巷道狹隘，影響消防安全。

十五年的都更，一事無成。1998年，政府通過《都市更新條例》，把都市更新的重任交給住戶和建商；政府逃避責任，以為提供容積獎勵，就能利用民間活力，全面推動都市更新。結果呢？

事實是「進度龜速，全無效率」。平均一個都市更新案從申請到核准要花7.7年。截至2013年，十五年間，申請超過一千件，卻只核准177件，總面積50公頃。至今完工才54件，總面積15.62公頃，比大安森林公園還小。個案平均不到2,000平方公尺。更新戶數才8,147戶，是整體住宅存量的1％都不到。依此速度，台北市需要超過八百年才能完成更新，而且更新之後，都市環境比以前更惡化。

建商只做有利可圖的地段，只做小規模的更新；而需要更新的地區（如萬華區、大同區），無人聞問。那些並非亟需更新的住宅（如一品大廈），居然可以申請都市更新獎勵。《都市更新條例》已經壽終正寢。

為什麼都市更新會失敗？

簡而言之，就是政府不見了。政府將自己的責任推給住戶和建商，但是住戶與建商沒有公權力、公信力與公共資源。都更必然涉及都市計畫變更、私有產權轉換，需要政府使用公權力依法辦理。而推動更新，需要公平合理的分配辦法，住戶無法信任建商，談判通常費時而沒結果。都市更新地區也經常涉及弱勢族群的安置與照顧，改建時期需要臨時安置。這些都只有政府做得到，住戶和建商做不到。

所以，我主張都更公辦

政府不負責任，都更一定沒有進展。我認為，都更應該由政府介入更新過程中最困難的整合和規畫，然後再公開遴選建商興建。這不是我自己發明的，全世界的都市更新，如英國、美國與日本等，都是這樣辦理。

公辦都更的具體來說，有四個步驟：

1. 政府出面，選定確實需要更新的地區，主動推動更新計畫

台北市四、五樓以下老舊公寓及23處整建住宅，應該優先辦理。回歸都市計畫，以都市整體發展為考量，改善都市環境品質，而非個別房屋的改建。

2. 政府出面，整合居民意願，擬定更新計畫

政府應出面協助更新過程中最困難的規畫和整合過程，辦理都市計畫變更，協調公地參與更新，按公平的辦法分配更新後的利益，投入必要的公共設施，以及妥善安排弱勢住戶的安置跟照顧。

3. 提供住戶的多元選擇

更新區內之老舊建物，住戶可以選擇「原地改建分屋」、「估價轉賣政府」、也可以「易地分配新屋」。住戶可選擇自建、委建、合建等不同的興建方式。

4. 公開遴選建商或營造商

住戶可選擇不出錢，與建商合建。住戶也可選擇自己出錢，用房地向銀行貸款，自建或委託廠商興建。如此，既可以運用民間的效率，又可將更新之利益，分享給民間。 過去十五年，已經證明住戶或建商主導的都市更新，完全變質，也推不動。政府一定要跳下來主導規畫與整合，且後期的營造可公開招標或自行興建，無需投入太多的經費。

公辦都更，是真正的三贏策略。政府出力，啟動與整合，於更新後取得必要之公共設施。地主出地，改善環境品質，解決居住問題。建商出錢，獲得營建利益。 公辦都更，社區新生，台北再生。

回應質疑

「公辦都更」必也正名乎

「柯P新政＃8公辦都更」發表之後，不少人說「公辦都更」政策沒什麼創見，文林苑之後，大家都說要公辦都更，連先生也這麼說。我願意說「同款不同師傅」。連先生提的方案，只能說是公有地參與都更的「公地都更」。郝龍斌市長任內成立的「都更中心」由於自我設限，充其量也只能算是公家的「都更顧問公司」。

連先生「公地都更」的目的，只是政府以公地幫助建商提高更新地區的地主同意門檻，結果，不是政府更新後分回比例過低，招致非議；就是繼續強化地價高但不一定急需更新的地段。可更新，地價低、老舊、急需更新的地段，乏人問津。就算沒有弊案，也不符合調節都市發展、獲取公共設施、改善環境品質的目的。

郝市政府設置的「都更中心」，把自己定位成一般民間的「都更顧問公司」，不從大尺度的都市發展角度畫設更新單元、不檢討都市計畫，只在都更單元畫設之後，才介入協助整合與規畫，沒有發揮政府單位擁有公權力與公共資源的優勢。也不算公辦都更。

只有柯文哲團隊提出的「公辦都更」，可以真正做到更新與保存並容。

其實，都市更新不是只有「推倒重建」、「增加容積」的加法式更新，也可以是疏散過於擁擠的老舊社區的減法式更新。減法式更新只有手握公共資源的「公辦都更」才做得到。

公辦都更的益處

一直以來，一提到更新，人們腦中浮現的都是推倒重建蓋大樓，地主房地產大幅增值。這是市場驅動、建商主導的都市更新必然的結果。這種都市更新除了樓房變新之外，往往因為容積率增加，越更新越擁擠，公共設施越發不足，環境品質更差。如果使用柯文哲提的「公辦都更」，政府可將手中的可建築公有地當作更新轉移的新棲地，例如遷移後的松山機場，經過協調，在居民同意的條件下，原住戶可遷出，易地安置；而留下的舊建物，可根據區位、使用狀況，拆除建為公園，或當公共住宅，或建設其他公共設施。不僅可以把舊屋變公園，降低密度，改善環境品質，還可以分散公共住宅，避免標籤化效應。同時，沒有大規模推倒重建，也不會破壞鄰里網絡，真正做到更新與保存並容。